关键词：必答题

前情提要

四川既有大城市、又有大农村，城乡差距与区域差距交织叠加，城乡二元结构尤为明显。推动城乡融合发展，是建设现代化四川的必答题，也是拉动投资、提振消费、促进就业增收的重要抓手。

2023年11月，省委十二届四次全会召开，专题研究以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，并出台相关决定。全会明确提出“抓好两端、畅通中间”的工作思路——抓好两端，就是一端抓以县城为重要载体的城镇化建设，把县城建强，提高就地就近城镇化的质量和水平；一端抓以宜居宜业和美乡村建设为牵引的乡村全面振兴，把农村建好，加快实现农业农村现代化。畅通中间，就是破除制约城乡融合发展的体制机制障碍，促进城乡要素双向流动、公共资源均衡配置、基层治理高效协同，不断增强城乡融合发展的内生动能和整体活力。

圆桌访谈

四川2000多万农村流动人口，归宿是就地城镇化吗？

受访嘉宾

郭晓鸣 四川省社科院研究员

贾 晋 西南财经大学中国西部经济研究中心副主任

刘 俊 四川省县域经济学会副秘书长

川观新闻记者 李欣忆 邵明亮 摄影 黄潇

春运即将开启，全球最大的人口迁徙年复一年上演。对四川而言，川籍农民工数量在全国位居前列，这样的“钟摆式”流动，在城乡间已是常态。相关数据显示，目前，全省有2000多万进城农民生活在城市、户籍在农村，是城乡“两栖族”。

成都东站春运资料图。吴枫 摄

如何结束“钟摆式”流动，减少城乡“两栖族”？许多专家指出，县域地区人口就地、就近城镇化的必要性日益凸显。省委明确，抓以县城为重要载体的城镇化建设，把县城建强，提高就地就近城镇化的质量和水平。

当前，尤为迫切的是，以县域为重要切入点，增强县域对于产业和人才的吸引力，不断缩小城市和乡村的差距，实现城乡之间的深度融合发展。还需关注的是，种种变局之下，县城的高质量发展如何破局？县域经济转型如何摆脱困顿、持续向好？近日，川观新闻邀请各方专家对此开出了药方。

就地城镇化，堵点在哪儿？

记者：过去我们的城镇化以大城市群为主要发展路径，现在要转向县域，特别是就地城镇化的方式。这种转变还面临哪些堵点？

郭晓鸣：进城农民双重占有资源受到一些批评，比如大量闲置的宅基地，宁愿撂荒也不交给集体，成为沉睡的资源。但我认为这是历史发展阶段合理的现象，在进城农民还不能享受城市居民同等的公共服务待遇时，要求他们放弃在农村的承包权、分配权，是不公平的。四川有2000多万生活在城市、户籍在农村的进城农民，没有真正实现市民化，这部分人群也是农村资源闲置率最高的，要千方百计想办法让资源流动起来。

贾晋：农业转移人口市民化，是当前畅通城乡要素流动的一大堵点。转移人口的县城化，也就是就地城镇化，是我们的目标。要实现目标，我认为一些先进地区的做法可以借鉴。

我们在江苏一个县跟踪调查，他们想办法盘活资源，农民放弃宅基地、农用地，进城之后配套社保、集中居住区域。为什么可以做到？这是因为放弃的指标权益县上统筹，这条路就能走通。这就要求我们的县域经济足够发达，能够充分承载产业，才能在县域内部实现这样的统筹。

刘俊：四川的城镇化率落后于全国，这是差距也是潜力，如果能够打通要素流动，城镇化还有二三十年保持增长的潜力。相关数据显示，预计“十四五”时期全省城镇化率年均提高近1个百分点，每年有80余万农村人口转移到城镇，必将带来城镇体系、内需市场和城乡格局的深刻调整。但是我们要看到，能够高成本实现的城镇化已经实现了，当务之急是有序组织实现更低成本的城镇化。

郭晓鸣：改革需要双向发力。在城市端，关键在于解决公共服务、均衡化的问题，织牢社会保障网、加快完善公共服务体系。在乡村端，建立农民资产财产处置的机制，也就是建立退出的制度和路径。从制度设计上，让各种资源能够流动起来，为农民增加收入，成为他进城的原始积累，也为乡村产业发展提供更多的资源。

县城高质量发展，破局的关键是什么？

记者：县城地处“城尾乡头”，对城乡融合发展起着关键支撑作用。但对四川多数县城而言，规模小、实力弱的特征突出，转型与发展的压力并存。要实现高质量发展，如何破局？

北川新县城的景色。何海洋 摄

贾晋：四川的县均经济规模仅为浙江和广东的1/3、江苏的1/4左右，县域经济发展不充分。省委提出以县域为重要切入点推进城乡融合，就是要夯实县域发展基础，率先在县域内破除城乡二元结构，带动形成新型工农城乡关系。而以县城为龙头培育壮大县域经济，是破题的关键。

刘俊：县城要转变发展模式，四川要对183个县(市、区)实行分类，在发展类别上要按照大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城的分类，准确对县域发展模式进行定位。实现以人为本的高质量发展，我认为首先要千方百计增加就业机会，人多了就有机会，就有服务业；要承接逆城市化的康养、休闲、养老的需求；找比较优势、补短板，发展差异化个性化的产业。

郭晓鸣：破局的关键是产业。我观察到产业的问题：一方面是城乡产业发展相互脱节，产业链短，融合度低；另一方面城乡产业发展关键利益主体参与度低，利益分享不足。

破局的路径，首先是优化城乡要素配置，在乡村端把土地细碎化问题解决，吸引城市科技、投资、管理、市场要素进入乡村，进行对接，从目前低端分散超小规模农业，逐渐发展为现代农业。

第二，根据城乡消费需求的变化，瞄准新的消费需求，发展新的消费业态，实现产业融合提质增效。比如一产三产的联动，从低端的农家乐，向康养、民宿、研学、体验等业态升级。

第三，构建利益机制，让关键利益主体(农户、专业大户、家庭农场、合作社、农业企业等)充分参与到产业园区、特色小镇的发展过程中，实现共建共享。

打破城乡多重割裂，县域如何担当重任？

记者：城乡之间存在的多重割裂，导致两者之间未能形成良性循环，这是城乡差距大、城乡问题突出的根源之一。而这其中，县域和县城未能充分发挥链接的作用，是城乡不畅的重要因素。县域发展怎样促进要素双向流动和循环？

郭晓鸣：人、地、钱这三个问题是核心关键。人的问题之前我讲了进城农民，还有一头是入乡群体。他们面临的问题主要是政策风险导致的不稳定，以及现实带来的难融入。中国的乡村发展是人才重构的过程，让农村想出去的出去，让城市想进村的进来，关键是通过解决政策和制度的障碍，打通外部人才进入的通道。

地是“三块地”的问题，承包地要以县域为要素融合，下决心解决耕地细碎化问题，让小田变大田，促进耕地的利用效率；宅基地，是土地要素盘活的引爆点，最重要是建立新的改革制度，改变低效率闲置浪费的局面；集体经营性建设用地，是具有巨大潜力的领域，重点是进一步加大纳入国家第二轮试点的19个县(市、区)的探索力度，以市场化方式来盘活。

钱分为三种资金，财政资金、金融资金、社会资金，要细化激活三类资金的方式。

贾晋：畅通县域城乡流通网络体系也很重要，重点还是在降成本和提高效率。要完善从田间到最后餐桌上的产业链体系，把堵点逐渐消解，县域里的冷链中心、批发市场在这个体系里非常重要。要聚焦以县域为核心的城乡流通领域里的关键问题，进行降成本、提效率的活动。

我认为理想的城乡融合，是不同梯度的城乡融合，县域内有一定梯度，不同县之间又有梯度，把每个台阶尽量做平，不让它坑坑洼洼，而台阶之间又不至于太陡，差距太大。

刘俊：除了促进县域内要素流动，建立县域城乡循环的城、镇、村三级空间支撑体系和公共服务体系也是关键点。三级体系里面的重点是县城的综合带动作用，以及乡村多元价值的作用。要推进县城基础设施向乡村延伸，以片区为单元编制实施乡村国土空间规划，推动重要市政公用设施布局向城郊及中心镇延伸，推动有条件的中心镇发展成为县域副中心。一二三产业融合核心在县城，但乡村的多元价值还是在乡村，所以省委提出“抓好两端”，两端很重要。

郭晓鸣：还有一个不得不提的是公共服务，也是目前改变最显著，老百姓认同度较高的领域。以四川的经济发展水平和基础，不能急于完成均等，但在财力允许的情况下，要逐步缩小差距。我认为需要重点解决三个问题：

一是公共服务供给的精准性。目前行政化标准化匹配的方式，存在公共服务供给错位的矛盾，最需要的和提供的不一致，比如每个村都配一个儿童活动室、一个卫生室，有些村因为人口的空间变化，需求显著萎缩，造成低效配置。而新增长的需求，比如停车场、充电桩、路灯等，不能及时动态满足。二是公共服务的供给方式。最大的受益主体是当地村民，应该最有发言权，但目前自上而下的供给方式，没有构建最重要的参与机制，利益主体无法表达他们的诉求。三是管护机制缺失，重建轻管，前建后坏。

由此改革的方向是根据乡村人口结构的变化，制定可以动态调整的公共服务方案，探索建立村民主导的建管结合的机制，提高使用效率，让公共服务的认同度更高，获得感更强。